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  • 08mar

    Gli ambiti d’azione delle politiche urbane per il cambiamento

    …You may say I’m a dreamer,
    But I’m not the only one,
    I hope some day you’ll join us,
    And the world will live as one…
    (John Lennon, Imagine)

    Quando parliamo di politiche nell’era della transizione, o di politiche per la transizione urbana, dobbiamo avere chiaro in mente che da oggi in poi il modo di operare dei policy makers, dovrà essere differente da quanto è stato fatto sino ad oggi.

    La situazione non è affatto semplice in quanto viviamo in un’epoca in cui l’incertezza è dominante, in cui le risorse economiche sono poche, in un periodo di  acclarata “crisi” generalizzata” (economica, sociale, ecologica), e in cui il processo di decentramento amministrativo avviato nell’ultimo decennio del XX secolo, inizia in qualche modo a scricchiolare, perché contraddittorio e rimasto incompiuto.

    Il cosiddetto principio di sussidiarietà è stato infatti mal attuato, tanto che in tutta la penisola e in alcune regioni in particolare, i comuni sono stati investiti di pieni poteri in ambito di pianificazione urbanistica, in mancanza però di autonomia finanziaria, e con le limitazioni del “patto di stabilità”.
     
    Questa situazione ha certamente contribuito ad aggravare la questione del consumo di territorio nel nostro paese, in quanto è ormai risaputo che i comuni fanno (o sono costretti a fare) quadrare i loro bilanci con gli oneri di urbanizzazione,  i contributi di costruzione e – ora in parte – con le imposte sugli immobili.

    In particolare si è affermato un “modello di sussidiarietà asimmetrica”, caratterizzato da un aumento delle responsabilità gestionali, e da un decremento di risorse ripartire dall’alto, ma anche da mancanza di margini di autonomia gestionale sull’impiego delle stesse [1].

    Tra l’altro in Italia le Politiche urbane, avviate sulla scorta del processo di europeizzazione avviatosi all’inizio degli anni Novanta con l’emanazione di direttive e di politiche tematiche da parte della Comunità europea, sono state sempre implementate attraverso specifiche leggi, e gestite principalmente da vari organi dell’apparato amministrativo centrale (DICOTER, CIPE, ecc…). Le politiche urbane e territoriali sono state principalmente politiche calate dall’alto, frammentate e non continue nel tempo. Non sono state affatto politiche locali.

    Si vedano ad esempio le leggi varate nel decennio novanta-duemila, in cui sono stati varati i cosiddetti “programmi complessi”, ed anche gli strumenti della “programmazione negoziata”, tutti dispositivi di approccio territorializzato (area based), che insieme al resto del ventaglio delle politiche urbane (politiche abitative, della sicurezza, ecc.), sono state pensate e gestite dallo Stato, in parte declinate e disciplinate da specifiche normative regionali, molto spesso attuate con la partecipazione diretta delle città a specifici bandi (es: PRUSST – programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio, Contratti di quartiere, Urban Italia…).

    Per cui le politiche per la transizione urbana, dovranno riflettere innanzitutto sui meccanismi fiscali in grado di poter realmente affermare la sussidiarietà verticale tra enti pubblici di diverso livello amministrativo, e per stimolare azioni di sussidiarietà orizzontale che prevedano la partecipazione attiva  della società civile, in un’ottica di governance multilivello.

    Inoltre chi si occuperà di politiche per la transizione, dovrà osservare con molta attenzione le esperienze europee ed extraeuropee in ambito di programmazione territoriale integrata, senza però “copiarle” in modo decontestualizzato, com’è invece avvenuto in alcuni casi in Italia, ad esempio con le politiche urbane per la sicurezza, mutuate sulla base dei “contratti locali di sicurezza” francesi, ma carenti dal punto  vista dell’integrazione delle stesse con le politiche per il superamento del disagio socio-economico e per l’inclusione sociale nelle città, soprattutto in zone marginali o periferiche.

    Allo stesso modo sarà necessario cominciare a ragionare in un sistema di coordinate differente da quello che ha guidato i politici fino ad oggi. I temi del global change dovranno essere in cima alle agende politiche di tutti i livelli di governo. L’efficienza energetica delle città, l’allontanamento progressivo dai combustibili fossili, la ricerca di un ambiente urbano amico degli esseri viventi attraverso una nuova filosofia progettuale, l’accurata gestione dei rifiuti, la compattazione urbana, dovranno orientare l’azione [2].

    Sempre a questo scopo sarebbe utile rileggere con attenzione alcuni documenti di matrice comunitaria, ancora oggi utili a farci un’idea su come possa essere impostata una pianificazione efficace e multi comprensiva.

    Per fare solo un esempio, prendo in considerazione, sebbene sia un po’ datato, lo Schema di Sviluppo Spaziale Europeo (SSSE), elaborato tra il 1997/1999, con cui si intende riconoscere  la competenza dei governi di “livello superiore” nel raggiungimento di uno sviluppo equilibrato che si impernia sul rispetto delle peculiarità ambientali e dei luoghi, ponendo attenzione alla tematica consumo di suolo e ai nuovi rapporti città-campagna [3].

    Nello SSSE viene messa in luce l’importanza di acquisire una concezione sistemica di ambiente, territorio e di città,  e viene riconosciuta sia la necessità di un ambito di orientamento e di supervisione  sovralocato – il livello europeo e i governi nazionali – sia la necessità di operare dal “basso”, a partire quindi direttamente dalle città, se non da parti di città, come i quartieri.

    Sembrano dunque delinearsi, almeno negli intenti dell’attore europeo – già da una decina d’anni – alcuni strumenti, denominati anche come “piani di terza generazione” [4] che prendono in considerazione gli elementi “globale” e “locale” in modo congiunto, considerando in modo evolutivo la dinamica delle azioni circoscritte ad ambiti territoriali limitati spazialmente, come pedine da inserire in uno spazio territoriale più ampio e complesso da considerare in modo sistemico.

    I piani strategici di questa impostazione sono inoltre caratterizzati da termini-emblema quali spesso sono le voci “rete”, “reticolare”, “vision” o “visione condivisa”, che vengono adottati a vari livelli della pianificazione. Così con il termine “rete” (rete di attori, reti sociali, reti di città…) si vuole alludere sia alla molteplicità dei singoli attori che possono partecipare ad un processo di piano, inteso come un processo di progettazione partecipata (dal basso, o bottom-up), sia alla dimensione dei nuovi rapporti fra città, che si basano sempre più sulle reti di sinergia e di complementarietà [5] che vengono a stabilirsi fra reti civiche oltre che da processi incremento del benessere nella società. Mentre con il termine “visione condivisa” si indica  nello specifico la costruzione di scenari di riferimento, di “situazioni ideali”, in quanto esito del processo di progettazione partecipata, dunque scenari futuri la cui definizione è condivisa da diversi attori.

    Questa impostazione del planning viene ovviamente ripresa dalla pianificazione strategica di matrice anglosassone e si presta a trattare questioni urbane e territoriali, sociali ed economiche complesse in modo molto ampio e coordinato. Ad esempio proprio non molto tempo fa nell’ambito del Piano Regionale per l’area metropolitana di Chicago (“Go To 2040: Comprehensive Regional Plan”) sono stati trattati e condivisi  temi rilevanti riguardanti l’alimentazione sostenibile locale, seguendo l’orientamento della rilocalizzazione dell’economia, un tipo di attività – o buona pratica – che potrebbe essere “ricalcata”, anche nell’ambito del percorso di definizione dell’Expo milanese del 2015 [6].

    Altra caratteristica di questo tipo di programmazione è l’applicazione  di  quella che viene definita “democrazia deliberativa”, ossia un campo di sperimentazione di procedure metodi e tecniche atti a favorire i processi di costruzione delle politiche pubbliche, basati sulla partecipazione attiva, in condizioni di accoglienza, neutralità, accessibilità e trasparenza, dove per “deliberazione” non si intende la “decisione finale”, ma il processo di dialogo e discussione che precede – orienta – supporta la decisione del soggetto istituzionale competente ad esprimerla [7].

    In tal senso le arene deliberative potrebbero essere strutturate alla scala di quartiere, avendo però sempre a mente un quadro di obiettivi differenziati o a geometria variabile, che vanno dal livello di maggiore prossimità del cittadino fino alla scala metropolitana, o comunque che interessino l’ambito territoriale più esteso di influenza delle politiche.

    Allora si, che diventa necessario, superando gli attriti del campanilismo che caratterizza troppo spesso alcune municipalità italiane, ritornare a pensare di abolire gli enti provincia anche solo laddove ci sia un’area metropolitana, per “costituire” le città metropolitane, come previsto dalla Costituzione Italiana e dal testo Unico degli Enti locali.
    Allo stesso tempo però sarà necessario rafforzare le municipalità o  i consigli di circoscrizione, per meglio definire gli ambiti locali che possano garantire una più efficace partecipazione.

    Sono dunque il livello territoriale di più ampia scala (o metropolitano), con la definizione di strumenti “informali” di pianificazione strategica (Agende, Programmi d’azione, ecc.), insieme al livello di immediata prossimità – il cosiddetto “locale-locale” –  con strumenti di tipo progettuale e programmatorio da coordinare e vincolare agli obiettivi di scala sovra-ordinata, gli ambiti spaziali ottimali, su cui le politiche urbane e territoriali per la transizione dovranno  operare in un imminente futuro, definendo al contempo adeguati dispositivi di fiscalità locale e di ridistribuzione equa delle risorse in grado di far diminuire l’influenza del mercato immobiliare nei processi di pianificazione.

    Fonte: Rassegna di Biourbanistica n. 1/2011 (www.biourbanistica.com/)

    Note:

    [1] Allulli M., 2010, Le Politiche Urbane in Italia. Tra adattamento e frammentazione, Cittalia – ANCI.

    [2] Pallante M., 2008, Un programma politico per la decrescita, Edizioni MDF, Roma.

    [3] Camagni R., 1996, a cura di, Economia e pianificazione della città sostenibile, Il Mulino, Bologna.
    [4] Curti F., Gibelli M.C., 1996, a cura di, Pianificazione strategica e gestione dello sviluppo urbano, Alinea, Firenze.

    [5] Camagni R., Gibelli M.C., 1997, Città in Europa: globalizzazione, coesione e sviluppo sostenibile, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento Politiche Comunitarie, Sviluppo del territorio, Dipartimento per l’informazione e l’editoria, Roma.

    [6] http://mall.lampnet.org/article/articleview/13753/0/212/

    [7] Pasqui G., 2005, Progetto, governo, società. Ripensare le politiche territoriali, Franco Angeli, Milano

     

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